감시 보고 No. 23 2020년 6월 30일
§한국 전쟁이 종결되면 현재의 유엔군사령부는 해산하는 게 당연하다
2018년 4월, 한국과 조선민주주의인민공화국(DPRK, 북한)은 판문점 선언을 통해 한반도의 군사적 긴장을 완화하고 비핵화를 포함한 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위하여 적극적으로 협력해 나가기로 합의했다. 또한, 북미도 같은 해 6월에 싱가포르에서 열린 북미정상회담에서 공동성명을 발표하고 평화와 번영을 위한 새로운 북미 관계를 수립하고 한반도에서 지속적이고 안정적인 평화 체제를 구축한다는 공동 목표에 합의했다. 판문점 선언에서는 휴전 상태에 있는 한국 전쟁의 ‘종전’을 연내에 선언하기로 합의했고 트럼프 대통령도 싱가포르 정상회담 후 가진 기자회견에서 “한국전쟁이 곧 종식되기를 희망한다”고 말한 바 있다. 2018년에 열린 이 두 개의 역사적 회담을 계기로 1950년 6월에 발발해서 1953년 7월에 휴전 협정이 성립된 이후 현재에 이르고 있는 한국 전쟁의 종결이 새삼 구체적인 국제적 의제로 떠올랐다.
한국 전쟁의 종결은 동북아의 평화를 둘러싼 환경을 호전시킬 가능성을 갖고 있지만 이를 위해서는 유엔군사령부의 향후에 대해 신중한 합의를 형성할 필요가 있다.
유엔군사령부는 한국 전쟁이 시작된 1950년에 유엔 안전보장이사회(안보리) 결의에 따라 창설되어 현재도 한국에 주둔하고 있으나, 일본에도 후방 기지가 설치돼 있다. 한국 전쟁의 휴전 상태가 종전 선언이나 평화 협정에 의해 새로운 상황으로 이행할 경우, 당연히 유엔군사령부의 본래 임무는 끝나고 조직은 해체되어야 하는 운명이다. 한편, 종전 후 평화 유지를 위해 유엔군사령부를 남겨 두자는 논의가 미군 내에서 생기고 있다.
이 글에서는 유엔군사령부의 탄생 경위를 다시 한번 돌아보면서 한국 전쟁 종결 후 유엔군사령부가 취해야 할 길을 생각해 보고자 한다.
’유엔군’과 ‘유엔군사령부’
1950년에 발발한 한국 전쟁 당시, 한반도의 무력통일을 꾀한 북한의 침공에 대항하기 위해 한국군은 ‘유엔군’의 깃발 아래 미군이 주도하는 다국적군의 지원을 받았다. 이 ‘유엔군’은 유엔 헌장에 규정된 본래의 유엔군과는 다르므로 일반적으로 ‘유엔군사령부’라고 구별해서 부르고 있다. 우선 유엔군사령부와 원래 ‘유엔군’의 차이를 명확히 짚어 보았다.
유엔 헌장 제7장(제39조~51조)은 국제평화를 파괴하거나 침략행위가 일어났을 때 분쟁의 억지와 평화의 회복을 위한 무력행사를 인정하고 있으며, 이를 위한 군대가 유엔군으로 알려져 있다. 유엔 헌장 제42조는 평화의 파괴나 침략 행위를 멈추기 위해서 제41조에 규정된 경제 제재 등의 비군사적 조치가 불충분할 것으로 판명되었을 경우에 안보리가 국제평화와 안전의 유지 또는 회복에 필요한 군사 조처를 할 수 있다고 규정하고 있다. 이어지는 제43조는 ‘국제평화와 안전의 유지에 공헌하기 위하여 모든 유엔 회원국은 안전보장이사회의 요청에 따라 그리고 1 또는 그 이상의 특별협정에 따라, 국제평화와 안전의 유지 목적상 필요한 병력·원조 및 편의를 안전보장이사회에 이용하게 할 것을 약속한다’고 규정하고 있다. 즉, 각 회원국은 안보리의 요청에 응해 자국 군대의 일부를 제공하게 된다. 이렇게 해서 각국에서 전력을 제공하고 안보리가 지휘하는 군대가 본래의 유엔군이다.
그러나 정식 유엔군은 지금까지 한 번도 존재한 적이 없다. 유엔군을 구성하기 위한 각국의 군대 제공은 제43조에 언급된 ‘특별협정’에 따라 이뤄진다. 이 특별협정은 1946년부터 안보리의 조언 기관인 군사참모위원회(상임이사국의 참모총장 또는 총장 대리로 구성)에서 구상을 검토했다. 하지만 미국과 소련을 비롯한 각국의 의견이 일치하지 않아 1948년에 검토가 중단되었다. 따라서 안보리에 병력을 제공하는 특별협정을 맺고 있는 나라가 존재하지 않는 이유로 유엔군이 조직된 적은 아직 한 번도 없다.
한편, 유엔군사령부는 1950년에 채택된 안보리 결의 제82, 83, 84호에 의해 창설되었다. 당시 유엔 안보리에서는 중화민국(대만)이 ‘중국 대표권’을 쥐고 있었는데, 대표권을 둘러싸고 소련이 안보리를 보이콧하고 있었다. 그래서 이들 결의는 이렇게 불완전한 안보리에서 채택되었다. 각 결의의 요점은 다음과 같다.
・결의 제82호(1950년 6월 25일) [주1]
대한민국에 대한 북한의 무력 공격이 평화의 파괴를 구성하는 요인이 된다고 단정하여, 전쟁 행위의 즉각 정지와 북한군의 38선까지의 철퇴를 요구하고, 모든 회원국에 대하여 본 결의의 이행에 있어서 유엔에 모든 지원을 제공할 것을 요청한다.
・결의 제83호(1950년 6월 27일) [주2]
북한의 무력 공격을 격퇴하고 이 지역에서 국제평화와 안전을 회복하는 데 필요한
지원을 대한민국에 제공하여 줄 것을 회원국에 권고한다.
・결의 제84호(1950년 7월7일) [주3]
회원국에 의해 제공된 병력 및 기타 원조를 미국이 지휘하는 통합사령부에 제공할 것을 권고하며, 미국에 통합사령관을 임명하도록 요청한다. 통합사령부가 북한에 대한 작전 중에 유엔기를 사용하는 것을 허가한다.
한국 전쟁이 시작된 1950년 6월 25일에 안보리는 결의 제82호에 따라 북한의 행위를 평화의 파괴로 단정하고 북한군의 철퇴를 요구했다. 그러나 북한이 이를 따르지 않았기 때문에 안보리 결의 제83호에서는 북한군을 격퇴하는 데 필요한 지원을 제공하도록 회원국에 권고했다. 그리고 7월 7일에 채택된 결의 제84호에서는 회원국이 제공한 병력을 미국이 지휘하는 통합사령부에 배치할 것을 권고하는 것 외에 통합사령부가 유엔기를 사용하는 것도 허가했다. 이 결의에 따라 7월 25일에 유엔군사령부가 설치되고 더글러스 맥아더 미국 극동군 최고 사령관이 통합 사령관으로 임명됐다.
여기서 한국에 대한 지원이나 미국에 의한 지휘권에 관한 안보리 결의 제83, 84호는 ‘결정’이 아니라 유엔 헌장 제39조[주4]에 근거한 ‘권고’였다는 사실에 주의할 필요가 있다. 상술한 바와 같이 유엔군을 구성하는 데 필요한 특별협정 프로세스가 중단된 상태에서 유엔이 ‘결정’할 수는 없었기 때문에 ‘권고’보다 강한 결의를 채택하는 일은 불가능했다. 이에 따라 주한 유엔군은 유엔 회원국의 특별협정으로 제공된 병력이 아니라 미군 그리고 미국과 깊은 연관이 있는 15개국(영국, 태국, 캐나다, 터키, 호주, 필리핀, 뉴질랜드, 에티오피아, 그리스, 프랑스, 콜롬비아, 벨기에, 남아프리카공화국, 네덜란드, 룩셈부르크)의 군대로 구성되었다. [주5] 다시 말해서 주한 유엔군의 실체는 어디까지나 미군을 중심으로 한 다국적군인 셈이다.
유엔 내 유엔군사령부 해체를 둘러싼 논의
위에서 본 것과 같이 유엔군사령부의 존재 근거는 애매하다. 유엔군사령부의 존속 여부는 지금까지 여러 차례 논의의 대상이 되어왔다.
우선, 1953년 7월에 판문점에서 서명된 한국 전쟁 휴전협정은 아래와 같이 모든 외국군대의 철수를 위해 협의할 것을 권고하고 있다.
정전협정 제4조: 한국문제의 평화적 해결을 보장하기 위하여 쌍방 사령관은 쌍방의 관계 각국 정부에 정전협정이 조인되고 효력을 발생한 후 3개월 내에 각기 대표를 파견하여 쌍방의 한 급 높은 정치회담을 소집하고 한국으로부터의 모든 외국군대의 철수 및 한국 문제의 평화적 해결 등의 문제를 협의할 것을 이에 건의한다. [주6]
실제로 남북 쌍방은 1954년 4월부터 7월에 걸쳐 스위스 제네바에서 개최된 국제회의에서 외국군대의 철수에 관해 협의했다. 그러나 한국은 1953년 10월에 한미상호방위조약에 서명하고 미군의 한국 주둔을 승인했다. 제네바에서 가진 협상에서 북한은 모든 외국군대의 철수를 요구했으나 협상은 성과 없이 결렬되었고 외국군대의 철수 문제는 미해결 상태로 현재에 이르고 있다.
한편, 중국은 휴전협정 체결 후인 1954년 9월에 인민지원군의 철수를 발표하고 1958년까지 전 군의 철퇴를 완료했다. 미국 이외의 주한 유엔군 참가국도 휴전협정 후에 순차적으로 한국과 일본에서 철수하기 시작해 1972년 6월까지 연락장교 등을 제외한 전 병력의 철수를 완료했다.
1957년에 유엔군사령부가 도쿄에서 서울로 옮겨짐으로써 한미상호방위조약에 의해 주둔하는 주한 미군 사령관이 유엔군 사령관을 겸직하게 되었다. 한편, 유엔군사령부는 1950년 7월에 대전 협정을 통해 한국군의 작전통제권도 계속 행사하기로 했다. 1978년 11월, 한미연합 사령부가 설치된 후로는 한미연합 사령관이 유엔군 사령관 직책을 겸하게 되면서 유엔군 사령관이 갖는 한국군 작전통제권은 한미연합 사령관에게 계승되었다.
유엔 내의 유엔군사령부 해체에 대한 논의는 1970년대 이후에도 계속되었다. 1971년에 중국의 유엔 대표권이 대만에서 중화인민공화국(중국)으로 넘어가자 중국은 유엔군사령부 해체를 종종 요구하기 시작했다. 그리고 1975년에는 유엔총회에서 소련 등 동구권 국가들이 제출한 유엔군사령부 해체와 모든 외국군대의 철수를 요구하는 결의 제 3390호B [주7]가 채택되었다. 그러나 이에 반대하는 서방 국가들이 제출한 결의 제 3390호A [주8]도 동시에 채택됨으로써 결의의 효과는 상쇄되었다. 1991년에 한국과 북한이 유엔에 동시에 가입한 후 북한은 90년대 내내 안보리에 유엔군사령부 해체를 반복적으로 요구했다. 그러나 이 문제가 현실성 있게 검토된 적은 없었다.
하지만 글머리에서 말한 것처럼 2018년 남북 및 북미 정상회담을 계기로 한국 전쟁 종결에 대한 논의가 재개됨에 따라 유엔군사령부를 어떻게 취급해야 할지도 다시 논의가 요구되는 상황이다.
유엔군사령부의 ‘재활성화’
여기서 미국에 의한 유엔군사령부 ‘재활성화’(‘유신’이라고도 함) 움직임에 대해 다루고 넘어가야 할 필요가 있다. 유엔군사령부의 ‘재활성화’라 함은 유엔군사령관이자 주한 미군 사령관이 2015년경에 시작한 움직임으로서, 한반도의 긴장이 고조되는 가운데 휴전 후 유명무실해지고 있는 유엔군사령부를 재건하려는 시도이고 미국 이외의 참가국들에 적극적인 공헌을 요구하려고 하고 있다.
구체적인 움직임을 들자면, 2018년 7월에 유엔군사령부는 창설 이래 처음으로 미군이 아닌 캐나다 육군 에어 중장을 부사령관으로 임명했다. 또한, 2019년 7월에는 호주 해군 마이어 중장이 부사령관이 됨으로써 2대 연속 미군 이외의 장성이 부사령관을 맡게 되었다. 부사령관 이외에도 미군은 주한 미군과 유엔군사령부 겸임자의 수를 줄이는 것과 동시에 영국, 호주, 캐나다 등을 중심으로 미국 이외의 유엔군사령부 참가국 요원을 늘리고 있다.
미국이 유엔군사령부의 재활성화를 추진하는 배경 중 하나는 한국이 한미연합군의 전시작전통제권 반환을 요구하고 있다는 것이다. 한미는 2012년에 한미연합군의 전시작전통제권을 한국에 반환하기로 합의했으나 실현은 계속 연기되고 있다. 문재인 대통령은 자신의 임기인 2023년까지 전시작전통제권을 한국으로 이관하는 것을 목표로 삼고 있다.
미국은 유엔군사령부를 ‘유엔군’답게 외국군의 관여를 강화함으로써 작전통제권을 한국에 반환한 후에도 주한 유엔군사령관으로서 한반도 군사 활동의 주도권을 쥐려는 게 아닌가 생각된다.
이렇듯 유엔군사령부의 재활성화를 추진하는 미국과 동맹국들의 입장에서는 한국 전쟁 종결 후에도 유엔군사령부를 존속시켜서 그 대의명분을 통해 미군의 영향력을 유지하려는 의도가 있다고 봐도 무방할 것이다. 2019년 2월, 유엔군사령부 에어 부사령관은 조선일보와의 인터뷰에서 한국 전쟁 종전 이후에도 ‘유엔군사령부는 항구적인 평화체제가 정착될 때까지 계속 지원 역할을 할 것’이며 ‘종전 선언 이후에도 유엔군사령부는 유지될 것이며 근무 요원의 숫자도 2배에서 3배 늘릴 것’이라고 말함으로써 종전 후에도 유엔군사령부의 역할은 사라지지 않을 것을 강조했다. [주9]
위에서 본 것처럼 유엔군사령부는 본래 유엔군과는 다른 존재로서 그 성립 근거가 매우 애매하다. 더욱이 다행히도 한국 전쟁이 당사국의 합의에 따라 종전 선언에 이르게 될 경우, 그 시점에서 유엔군사령부의 역할 역시 일단 종료되는 게 자연스럽고 논리적인 귀결이다.
한국 전쟁 종전 선언 후에도 평화 유지를 위해 어떤 형태로든 유엔이 관여하는 부대가 존속하는 게 바람직하다는 의견이 있다. 그 의견에 반대하는 것은 아니나, 전쟁 당사국 특히 한반도의 주인공인 남북이 그러한 부대의 존속을 희망한다는 대전제가 있을 때만 그래야 한다. 또한, 그러한 부대는 ‘유엔군사령부’와는 전혀 다른 사명과 역할과 구조를 가진 것이어야 할 것이다.
본고는 감시프로젝트 내부의 토론을 거쳐 작성되었음을 알린다. (모리야마 타쿠야)
주1 S/PV.473 https://digitallibrary.un.org/record/632558?ln=en
주2 S/PV.474 https://digitallibrary.un.org/record/632559?ln=en
주3 S/PV.476 https://digitallibrary.un.org/record/632646?ln=zh_en
주4 유엔 헌장 제 39조: 안전보장이사회는 평화에 대한 위협, 평화의 파괴 또는 침략행위의 존재를 결정하고, 국제평화와 안전을 유지하거나 이를 회복하기 위하여 권고하거나, 또는 제41조 및 제42조에 따라 어떠한 조치를 취할 것인지를 결정한다.
주5 당시 유엔 비회원국이었던 한국은 1950년 7월 15일 대전 협정에 의해 작전지휘권을 유엔군사령부에 위임했다.
주6유엔 홈페이지: https://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/KP%2BKR_530727_AgreementConcerningMilitaryArmistice.pdf
주7 A/RES/3390(XXX)[B] https://digitallibrary.un.org/record/639972?ln=en
주8 A/RES/3390(XXX)[A] https://digitallibrary.un.org/record/639969?ln=en
주9 <조선일보> 2019년 2월 8일, http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2019/02/08/2019020800321.html#
